养老金全国统筹迈出重要步伐

国务院日前印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（以下简称《通知》），决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。

　　目前，我国养老保险已从制度上实现了对城乡各类人员的全覆盖，参保人数不断增加，保障水平稳步提高。人社部公布的数据显示，去年，从养老保险基金收支情况来看，总体收支平衡、收大于支，能够确保基本养老金按时足额发放。但不能忽视的是，由于人口抚养比差异等原因，省际之间基金不平衡的问题越来越突出，需要进一步提高统筹层次，在全国范围对基金进行适度调剂。

　　相关专家表示，此次养老保险基金中央调剂制度的建立是实现养老保险基金全国统筹的过渡性决策，标志着我国在提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的养老保障方面迈出了坚实的一步。

　　调剂余缺，风险共担

　　经过近30年的改革，我国的企业职工基本养老保险制度从最初的县级统筹，逐步走向省级统筹。对此，中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员张盈华坦言，尽管统筹层次不断提高，但我国基本养老保险基金还面临着“碎片化”严重的问题，不利于相关部门对征缴和发放的监督。

　　事实上，自2010年我国出台社会保险法提出“逐步实现全国统筹”以来，基本养老保险全国统筹的呼声愈来愈高。人社部相关负责人表示，由于我国各地区的人口、经济结构不同，不同省份的基本养老保险基金运行状况存在着不小的差异，虽然目前全国养老保险累计结余资金有4.14万亿元，但是近三分之二集中在东部地区少数几个省份，以辽宁、黑龙江为代表的一些省份的基金运行面临很大压力。

　　“省际之间基金不平衡问题，靠省级统筹自身难以解决，所以必须提高统筹层次，在全国范围内对基金进行调剂。”人社部相关负责人指出，目前我国各地的基本养老保险缴费基数、费率标准、待遇水平存在着较大差异，难以一步实现理想化的基金统收统支的全国统筹模式。较稳妥的办法，是从较低比例起步，先建立基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步。

　　基于上述背景，《通知》提出，在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立养老保险中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放，各省份养老保险基金上解比例由3%起步。

　　“当前，一些省份的养老保险基金出现了收不抵支的情况，但整体上全国的基金是够用的，因此具备推行养老保险基金中央调剂制度的基本条件。”中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵认为，该制度不仅可行，而且对于我国养老保险基金运行实现制度、管理和技术规范三方面的统一具有重大意义。

　　褚福灵认为，养老保险中央调剂基金制度建立后，全国范围内可以调剂余缺、共担风险，各省在养老保险制度的落实上更为统一。同时，中央和地方责任的划分更加清晰，收的时候公平，发的时候规范，组织机构的关系也随之理顺了。

　　此外，中央调剂基金制度的建立对于全国逐步实现网络互联互通、数据标准化也是一个重要的契机。“一直以来，我国养老保险基金之所以难以实现全国统筹，最大的障碍就是各地的养老保险信息网络不兼容、数据不规范，造成全国范围内数据不能实现共享。此次中央提出的建立全国共享的中央数据库等保障措施，为未来养老保险实现全国统筹奠定了重要的技术规范基础。”褚福灵说。

　　“前台不动、后台调整”

　　《通知》提出，中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省份职工平均工资90%和在职应参保人数计算上解额。人社部相关负责人介绍，两个上解参数分别体现了各地经济发展的实际水平和参保的实际情况，在实现基金调剂“富帮穷”目标的同时也解决了一些地方参保人数虚高的问题。

　　张盈华认为，中央调剂制度既要有效地实现基金“以盈补缺”，又要公平地对待每一个省份，否则会大面积出现逃避上解资金的机会主义行为。从这个角度来看，上述两个上解参数的确立基本是科学的，也符合我国养老保险制度运行的实际情况。

　　“各省的平均工资特别是城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资，都是统计部门的公开数据，将其作为上解基数在一定程度上杜绝了地方政府通过缩小征缴基数以减少上解资金的情况，应参保人数也是同样道理。”张盈华坦言，尽管上解额的计算相对科学，但其算法还是具有应急性质。未来，建立健全参保人员的大数据才是真正的长效机制。

　　实施养老基金中央调剂制度后，会不会增加企业和个人负担、影响退休人员待遇？面对社会各界的普遍关切，人社部相关负责人明确表示，调剂制度实施后，将遵循“前台不动、后台调整”的原则，即作为企业和职工个人的缴费仍然按照现行政策执行，现行的养老保险待遇的计发办法和调整办法也不会改变，因此不会增加企业和个人负担，不会提高养老保险的缴费比例，更不会影响到退休人员待遇。

　　记者了解到，自2016年以来，为降低企业成本，相关部门实施了一系列包括阶段性的降低养老保险费率在内的相关政策。褚福灵表示，养老基金中央调剂制度“定比上解，定额下拨”的资金筹集、分配方式，是在既定的制度基础上进行的再分配、再平衡，因此不存在提高企业费率的问题，当前“降费率”的大环境不会改变，更不会出现让参保人员多缴费的情况。

　　权责清晰建立健全激励约束机制

　　自1998年以来，中央财政对地方企业职工基本养老保险基金持续给予补助，并且每年补助力度都在加大，去年补助额已达到4400多亿元。

　　人社部相关负责人强调，建立基金中央调剂制度以后，中央财政对各地的补助政策和方式不变，不但不会减少，还会继续加大对地方养老保险基金的补助力度。在此基础上，省级政府仍然要承担扩面征缴、确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。

　　在张盈华看来，厘清了中央对地方基金缺口的责任、权责划分清晰是本次制度设计的一大亮点。“养老基金调剂制度明确了‘省级政府扩面征缴和确保发放责任制’，意思就是告诉省级政府，要扩面、征缴，就要确保发放。中央的责任就是按照现行补助政策提供转移支付，再把调剂基金按离退休人数分到各省，剩下若有缺口，就是各省自己的事情了。”

　　据了解，按照养老保险基金中央调剂制度，上解资金额大于拨付额的省份被称为“贡献省”，这些省份普遍养老负担比较轻，基金结余比较多；拨付额大于上解额的省份被称为“受益省”，通过调剂，这些省份基金的支付压力能够得到有效缓解。

　　《通知》印发后，社会上普遍存在着对“贡献省”可能出现抵触情绪，“受益省”过度依赖中央调剂制度、本身不作为的担忧。

　　褚福灵告诉记者，事实上，这些现象都是可能出现的，但无论是“贡献省”还是“受益省”，都应该更为全面地认识问题。对于基金结余的省份，应该认识到，各个省份结余的基金不一定是当地劳动者创造的，其本身就具有一定的全国性质，再加上养老基金是专项基金，不能挪作他用，只要能确保按时足额发放就可以了。“受益省”要意识到，养老基金中央调剂制度不等于“大锅饭”，通过中央调转划拨后，基金发放不足的部分仍然需要地方补足，因此一味依赖中央调剂金的心理是不可取的。

　　人社部相关负责人介绍，为了体现公平、公正的原则，此次基金中央调剂制度在内在机制的设计上更为注重激励约束机制的建立。“上解的资金根据核定的上解工资基数和上解人数计算，与各地实际征收的基金多少并不挂钩，所以各地多征缴的资金可以留在本省使用，体现了对地方扩面、征缴工作的鼓励。”该负责人表示，在基金拨付时，相关部门要对各省的离退休人数进行核定，对各地基金支出管理不到位的地方要进行约束。

　　“养老保险基金中央调剂制度是一个系统的工程，尽管它具有可行性，但在操作层面上可能还会遇到不少困难。”褚福灵提醒，为了确保制度的顺利实施，相关部门要进一步夯实省级统筹基础，逐步实现全国费率、待遇参数等统计指标的统一，为实现养老保险基金的全国统筹打下良好基础。